sábado, 7 de enero de 2012

La noción de servicio público, los subsidios y su impacto en la economía.

Motiva esta nota, el reciente cambio de titularidad del servicio de subtes de la ciudad de Buenos Aires.

La noción de servicio publico tiene origen en el derecho francés, declarar una actividad servicio publico implica que la misma sale de la orbita del derecho privado (mercado) para entrar en la orbita del derecho publico (derecho administrativo).
Lo que implica es que el estado pasa a ser el titular del servicio, y este servicio se comienza a regir por esta rama del derecho. Decimos entonces que la noción de servicio público es un régimen especial de sujeción jurídica.
No hay nada en el carácter de una actividad que haya sido declarada servicio público que la determine como tal, es una decisión política de la sociedad en su conjunto por intermedio de sus representantes.

En toda actividad que haya sido declarada servicio público hay 3 actores:

El titular: El estado.

El gestor: quien presta el servicio (puede ser un privado, el estado mismo o una empresa del estado).

El usuario: se debe considerar usuario, a la persona que entabla una relación con un prestador de un servicio publico, a fin de satisfacer sus necesidades personales. El usuario de servicios públicos se encuentra amparado por un sistema normativo tripartito, coexistiendo disposiciones de carácter constitucional (art.42), legal y reglamentario (y como dicha actividad no se desenvuelve en la orbita del derecho privado, no es un cliente).

El estado como titular de un servicio público tiene diferentes obligaciones a las que podríamos dividir en 2 grupos.

Primero, la principal de todas las obligaciones del estado, es que el servicio publico se preste.

La segunda podríamos decir que es cumplir con lo que se denomina, los principios generales del servicio público, lo que implicaría la prestación del mismo bajo los siguientes principios:

De regularidad: Debe mantenerse la calidad del servicio.
De continuidad: Una vez iniciada la prestación del servicio no debe interrumpirse.
De universalidad: Se debe prestar el servicio a todo aquel que quiera recibirlo.
De uniformidad: Se debe prestar a todos por igual, no hay distinciones ni tipos de clientes, no es posible discriminar por razones de mercado.

La relación del titular con el gestor es contractual.

El estado tiene facultades exorbitantes que no podrían ser entendibles en una relación de derecho privado.
Cuando se hace un acuerdo con el estado se trata de un contrato administrativo y hay una situación de exorbitancia del poder en favor del estado, que se expresa en la capacidad que tiene este de modificar unilateralmente las condiciones contractuales (siempre y cuando no se altere el sinalagma contractual). (Entiéndase sinalagma como equilibrio).

El usuario paga por la utilización del servicio público una tarifa, la tarifa es el monto que el gestor, recibe por la contraprestación del servicio publico que brinda a los usuarios. La tarifa a los ojos del usuario debe ser justa y razonable, mientras que el estado tiene la obligación de respetar la ecuación económica financiera al concesionario garantizándole una ganancia justa y razonable. La ganancia justa y razonable, nunca es la ganancia que el gestor podría obtener en el mercado, debido a que no se encuentra sujeto a competencia alguna, por ende al haber menos riesgo, la tasa de ganancia es inferior, podría asimilarse al pago de servicio de gestión del servicio público.

Las tarifas se pueden determinar con 3 criterios

Industrial: Se fija con un criterio competitivo de empresa, es decir el estado fija la tarifa como si se compitiera con otra empresa por prestar el servicio.
Fiscal: Se busca cubrir absolutamente todos los costos de la prestación del servicio, inclusive se puede perseguir la búsqueda de superávit.
Social: Se busca beneficiar a ciertos sectores usuarios del servicio público.

La ganancia del gestor no va a estar determinada solo por la tarifa, sino por lo que se denomina cuadro tarifario, esto es el conjunto de ingresos que el gestor va a recibir por prestar el servicio publico.

Este cuadro debe brindar un ingreso que cubra los siguientes costos:

Costos amortización de capital en los tiempos establecidos por el contrato.
Costos de operación y gestión.
Costos de mantenimiento y renovación de flota o equipo.
Ganancia justa y razonable para el prestador.

El cuadro tarifario estará comprendido por la tarifa mas todos los ingresos que el estado le brinde por prestar el servicio según el criterio de la determinación de la tarifa, esto puede incluir subsidios directos, indirectos, pautas publicitarias, compensaciones etc.

El gestor no tiene derecho a reclamar un aumento de tarifas (el establecimiento de la tarifa es una facultad indelegable del titular (el estado)), si que se mantenga la ecuación económico-financiera establecida en el contrato que le permita cubrir los costos antes mencionados y obtener la ganancia justa y razonable. En caso que por diversos motivos esta ecuación se vea alterada tiene derecho al reclamo de la recomposición de la misma, y el estado tiene la obligación de revisarla y en caso de cumplirse el desequilibrio, realizar los ajustes necesarios (que no necesariamente es un aumento de tarifas).

El sistema utilizado en la actualidad para el establecimiento de las tarifas es el denominado price cap (sistema de origen anglosajon), que básicamente se trata de establecer, mantener y actualizar la siguiente formula:

Precio máximo = Precio base + factor de actualización – Factor K o de eficiencia (ascendente)

Esto implica que se establece un precio máximo compuesto por un precio base o inicial, al que se le suma un factor de actualización (generalmente relacionado con algún índice de precios), para no rezagar la tarifa con respecto a la inflación, este índice tendrá una actualización según lo establecido en el contrato, y por ultimo un índice de eficiencia, que ira aumentando según lo pautado en el contrato, que al ser negativo empujara el precio máximo hacia abajo, forzando al gestor a mejorar su eficiencia para, mantener la tasa de ganancia.

Es de destacar que la ganancia justa y razonable no necesariamente debe ser considerando un plazo determinado, digamos por ejemplo un año, sino que debe medirse en periodos superiores, generalmente establecidos en el contrato, por ende un año de ganancias muy leve, seguido de un año sin ganancia, puede compensarse con 1 año de una ganancia superior a la considerada justa y razonable.
El estado, como titular del servicio publico, tiene la facultad en caso de detectar una ganancia superior a lo establecido como justa y razonable, de forzar al gestor, o bien a bajar la tarifa o bien, a realizar obras, que en conjunto transfieran el beneficio extraordinario al sistema o a los usuarios.

Cuestiones de política fiscal:

El impuesto es una clase de tributo regido por derecho público. Se caracteriza por no requerir una contraprestación directa o determinada por parte de la administración estadual.
Los impuestos son la "potestad tributaria del Estado", principalmente con el objeto de financiar sus gastos y/o redistribuir equitativamente la riqueza. Se rigen por el principio de capacidad contributiva, es decir a mayor ingreso, mayor contribución al fisco. De este modo se consagra el principio constitucional de equidad y el principio social de solidaridad.
Entendiendo esto se puede decir que un impuesto es redistributivo en el cobro (aplicándose sobre los sectores de la sociedad que mas recursos tienen) y en el destino de los fondos (transfiriéndose en forma directa o indirectas (mediante obras o servicios a los sectores mas necesitados)).
En tal sentido los subsidios son una herramienta de la política fiscal para redistribuir la riqueza, ni mas ni menos, como toda herramienta no son malos en si mismos y pueden aplicarse o no. Es simplemente una decisión política su aplicación tanto como su retiro.

Efectos económicos:

La aplicación de un subsidio tiene varios efectos, que van mas allá de la mera distribución de la riqueza. En el caso de transporte deben considerarse en el análisis los siguientes efectos:

1.- Efectos en la distribución del ingreso, da como resultado una transferencia directa a todos los usuarios del servicio, produciendo un efecto redistributivo.
2.- Estimula el consumo y por ende la demanda agregada, (lo que redunda en un aumento del PBI), es decir al hacerse cargo el estado y no los usuarios (de parte de la tarifa), libera fondos para consumo, (podría considerarse que lo que no se consume se ahorra y por ende es pasible de ser invertido), de cualquiera de las dos formas, estimula la demanda agregada.*
3.- tiene un impacto directo en el costo que tiene para un trabajador o estudiante acercarse al lugar donde realiza su actividad, la mayoría de los usuarios de subte, lo utilizan para trasladarse al trabajo y volver del mismo, por ende, la aplicación de un subsidio, redunda en un abaratamiento del costo de transporte al trabajo.
4.- Facilita el desarrollo de actividades secundarias, en este caso en la ciudad de Buenos Aires, es decir un trabajador que desarrolla su actividad en la ciudad, por cercanía almuerza en ella y consume productos que se venden en la misma.

Para cerrar podemos decir que la noción de servicio público describe el ordenamiento legal vigente en la Republica Argentina.
Que el fin de todo servicio publico es contribuir al cumplimiento de las cláusulas del progreso (inc 18 y 19 del art 75 de la constitución nacional)**, mediante la sustracción de una actividad económica del mercado, convirtiéndola en un servicio publico, que permita fomentar el desarrollo económico y social.
En tal sentido, los subsidios como herramienta de política fiscal, contribuyen a tal fin.
El otorgamiento de un subsidio al igual que su quita, son pura y exclusivamente decisiones política.
Un gobierno puede destinar el excedente de su recaudación (con respecto a sus gastos de administración), a la construcción de obras, tanto como al otorgamiento de subsidios.
Es claro, que todo gobierno según su ideología, necesidades y sectores que representa (o por medio de los que accedió al poder), establecerá su propio orden de prioridades para la destinación de los recursos de que dispone.
Cerrando podemos afirmar que el otorgamiento de un subsidio tanto como la quita del mismo (en un servicio publico), responde pura y exclusivamente a la idea de distribución de la riqueza que tiene quien ejerce el poder y toma dicha decisión.
En síntesis, esta indicando claramente a que sectores se quiere favorecer con la medida o a cuales se quiere excluir del beneficio.

*
Entendiendo que el producto bruto interno es igual a la oferta agregada, e igual a la demanda agregada y que esta se compone por: (Consumo + inversión + gasto publico + mas exportaciones netas), cualquier aumento en estos componentes, genera un aumento en el producto, es decir en la cantidad de riqueza que genera el país. (en otro post se desarrollara este tema).

**
18. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.

19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.

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