Motiva esta nota, el reciente cambio de titularidad del servicio de subtes de
la ciudad de Buenos Aires.
La noción de servicio publico tiene origen en el derecho francés, declarar una
actividad servicio publico implica que la misma sale de la orbita del derecho
privado (mercado) para entrar en la orbita del derecho publico (derecho
administrativo).
Lo que implica es que el estado pasa a ser el titular del servicio, y este
servicio se comienza a regir por esta rama del derecho. Decimos entonces que
la noción de servicio público es un régimen especial de sujeción jurídica.
No hay nada en el carácter de una actividad que haya sido declarada servicio
público que la determine como tal, es una decisión política de la sociedad en
su conjunto por intermedio de sus representantes.
En toda actividad que haya sido declarada servicio público hay 3 actores:
El titular: El estado.
El gestor: quien presta el servicio (puede ser un privado, el estado mismo o
una empresa del estado).
El usuario: se debe considerar usuario, a la persona que entabla una relación
con un prestador de un servicio publico, a fin de satisfacer sus necesidades
personales. El usuario de servicios públicos se encuentra amparado por un
sistema normativo tripartito, coexistiendo disposiciones de carácter
constitucional (art.42), legal y reglamentario (y como dicha actividad no se
desenvuelve en la orbita del derecho privado, no es un cliente).
El estado como titular de un servicio público tiene diferentes obligaciones a
las que podríamos dividir en 2 grupos.
Primero, la principal de todas las obligaciones del estado, es que el servicio
publico se preste.
La segunda podríamos decir que es cumplir con lo que se denomina, los
principios generales del servicio público, lo que implicaría la prestación del
mismo bajo los siguientes principios:
De regularidad: Debe mantenerse la calidad del servicio.
De continuidad: Una vez iniciada la prestación del servicio no debe
interrumpirse.
De universalidad: Se debe prestar el servicio a todo aquel que quiera
recibirlo.
De uniformidad: Se debe prestar a todos por igual, no hay distinciones ni
tipos de clientes, no es posible discriminar por razones de mercado.
La relación del titular con el gestor es contractual.
El estado tiene facultades exorbitantes que no podrían ser entendibles en una
relación de derecho privado.
Cuando se hace un acuerdo con el estado se trata de un contrato administrativo
y hay una situación de exorbitancia del poder en favor del estado, que se
expresa en la capacidad que tiene este de modificar unilateralmente las
condiciones contractuales (siempre y cuando no se altere el sinalagma
contractual). (Entiéndase sinalagma como equilibrio).
El usuario paga por la utilización del servicio público una tarifa, la tarifa
es el monto que el gestor, recibe por la contraprestación del servicio publico
que brinda a los usuarios. La tarifa a los ojos del usuario debe ser justa y
razonable, mientras que el estado tiene la obligación de respetar la ecuación
económica financiera al concesionario garantizándole una ganancia justa y
razonable. La ganancia justa y razonable, nunca es la ganancia que el gestor
podría obtener en el mercado, debido a que no se encuentra sujeto a
competencia alguna, por ende al haber menos riesgo, la tasa de ganancia es
inferior, podría asimilarse al pago de servicio de gestión del servicio
público.
Las tarifas se pueden determinar con 3 criterios
Industrial: Se fija con un criterio competitivo de empresa, es decir el estado
fija la tarifa como si se compitiera con otra empresa por prestar el servicio.
Fiscal: Se busca cubrir absolutamente todos los costos de la prestación del
servicio, inclusive se puede perseguir la búsqueda de superávit.
Social: Se busca beneficiar a ciertos sectores usuarios del servicio público.
La ganancia del gestor no va a estar determinada solo por la tarifa, sino por
lo que se denomina cuadro tarifario, esto es el conjunto de ingresos que el
gestor va a recibir por prestar el servicio publico.
Este cuadro debe brindar un ingreso que cubra los siguientes costos:
Costos amortización de capital en los tiempos establecidos por el contrato.
Costos de operación y gestión.
Costos de mantenimiento y renovación de flota o equipo.
Ganancia justa y razonable para el prestador.
El cuadro tarifario estará comprendido por la tarifa mas todos los ingresos
que el estado le brinde por prestar el servicio según el criterio de la
determinación de la tarifa, esto puede incluir subsidios directos, indirectos,
pautas publicitarias, compensaciones etc.
El gestor no tiene derecho a reclamar un aumento de tarifas (el
establecimiento de la tarifa es una facultad indelegable del titular (el
estado)), si que se mantenga la ecuación económico-financiera establecida en
el contrato que le permita cubrir los costos antes mencionados y obtener la
ganancia justa y razonable. En caso que por diversos motivos esta ecuación se
vea alterada tiene derecho al reclamo de la recomposición de la misma, y el
estado tiene la obligación de revisarla y en caso de cumplirse el
desequilibrio, realizar los ajustes necesarios (que no necesariamente es un
aumento de tarifas).
El sistema utilizado en la actualidad para el establecimiento de las tarifas
es el denominado price cap (sistema de origen anglosajon), que básicamente se
trata de establecer, mantener y actualizar la siguiente formula:
Precio máximo = Precio base + factor de actualización – Factor K o de
eficiencia (ascendente)
Esto implica que se establece un precio máximo compuesto por un precio base o
inicial, al que se le suma un factor de actualización (generalmente
relacionado con algún índice de precios), para no rezagar la tarifa con
respecto a la inflación, este índice tendrá una actualización según lo
establecido en el contrato, y por ultimo un índice de eficiencia, que ira
aumentando según lo pautado en el contrato, que al ser negativo empujara el
precio máximo hacia abajo, forzando al gestor a mejorar su eficiencia para,
mantener la tasa de ganancia.
Es de destacar que la ganancia justa y razonable no necesariamente debe ser
considerando un plazo determinado, digamos por ejemplo un año, sino que debe
medirse en periodos superiores, generalmente establecidos en el contrato, por
ende un año de ganancias muy leve, seguido de un año sin ganancia, puede
compensarse con 1 año de una ganancia superior a la considerada justa y
razonable.
El estado, como titular del servicio publico, tiene la facultad en caso de
detectar una ganancia superior a lo establecido como justa y razonable, de
forzar al gestor, o bien a bajar la tarifa o bien, a realizar obras, que en
conjunto transfieran el beneficio extraordinario al sistema o a los usuarios.
Cuestiones de política fiscal:
El impuesto es una clase de tributo regido por derecho público. Se caracteriza
por no requerir una contraprestación directa o determinada por parte de la
administración estadual.
Los impuestos son la "potestad tributaria del Estado", principalmente con el
objeto de financiar sus gastos y/o redistribuir equitativamente la riqueza. Se
rigen por el principio de capacidad contributiva, es decir a mayor ingreso,
mayor contribución al fisco. De este modo se consagra el principio
constitucional de equidad y el principio social de solidaridad.
Entendiendo esto se puede decir que un impuesto es redistributivo en el cobro
(aplicándose sobre los sectores de la sociedad que mas recursos tienen) y en
el destino de los fondos (transfiriéndose en forma directa o indirectas
(mediante obras o servicios a los sectores mas necesitados)).
En tal sentido los subsidios son una herramienta de la política fiscal para
redistribuir la riqueza, ni mas ni menos, como toda herramienta no son malos
en si mismos y pueden aplicarse o no. Es simplemente una decisión política su
aplicación tanto como su retiro.
Efectos económicos:
La aplicación de un subsidio tiene varios efectos, que van mas allá de la mera
distribución de la riqueza. En el caso de transporte deben considerarse en el
análisis los siguientes efectos:
1.- Efectos en la distribución del ingreso, da como resultado una
transferencia directa a todos los usuarios del servicio, produciendo un efecto
redistributivo.
2.- Estimula el consumo y por ende la demanda agregada, (lo que redunda en un
aumento del PBI), es decir al hacerse cargo el estado y no los usuarios (de
parte de la tarifa), libera fondos para consumo, (podría considerarse que lo
que no se consume se ahorra y por ende es pasible de ser invertido), de
cualquiera de las dos formas, estimula la demanda agregada.*
3.- tiene un impacto directo en el costo que tiene para un trabajador o
estudiante acercarse al lugar donde realiza su actividad, la mayoría de los
usuarios de subte, lo utilizan para trasladarse al trabajo y volver del mismo,
por ende, la aplicación de un subsidio, redunda en un abaratamiento del costo
de transporte al trabajo.
4.- Facilita el desarrollo de actividades secundarias, en este caso en la
ciudad de Buenos Aires, es decir un trabajador que desarrolla su actividad en
la ciudad, por cercanía almuerza en ella y consume productos que se venden en
la misma.
Para cerrar podemos decir que la noción de servicio público describe el
ordenamiento legal vigente en la Republica Argentina.
Que el fin de todo servicio publico es contribuir al cumplimiento de las
cláusulas del progreso (inc 18 y 19 del art 75 de la constitución nacional)**,
mediante la sustracción de una actividad económica del mercado, convirtiéndola
en un servicio publico, que permita fomentar el desarrollo económico y social.
En tal sentido, los subsidios como herramienta de política fiscal, contribuyen
a tal fin.
El otorgamiento de un subsidio al igual que su quita, son pura y
exclusivamente decisiones política.
Un gobierno puede destinar el excedente de su recaudación (con respecto a sus
gastos de administración), a la construcción de obras, tanto como al
otorgamiento de subsidios.
Es claro, que todo gobierno según su ideología, necesidades y sectores que
representa (o por medio de los que accedió al poder), establecerá su propio
orden de prioridades para darle destino a los recursos de que dispone.
Cerrando podemos afirmar que el otorgamiento de un subsidio tanto como la
quita del mismo (en un servicio publico), responde pura y exclusivamente a la
idea de distribución de la riqueza que tiene quien ejerce el poder y toma
dicha decisión.
En síntesis, esta indicando claramente a que sectores se quiere favorecer con
la medida o a cuales se quiere excluir del beneficio.
*
Entendiendo que el producto bruto interno es igual a la oferta agregada, e
igual a la demanda agregada y que esta se compone por: (Consumo + inversión +
gasto publico + mas exportaciones netas), cualquier aumento en estos
componentes, genera un aumento en el producto, es decir en la cantidad de
riqueza que genera el país. (en otro post se desarrollara este tema).
**
18. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar
de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de
instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la
inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la
colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y
establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros
y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines
y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.
19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con
justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación
de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del
valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y
tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su
territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el
desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas,
el Senado será Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la
unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que
aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la
familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad
de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen
los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la
autonomía y autarquía de las universidades nacionales.
